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    学习贯彻党的十八届四中全会精神加快推进司法行政体制改革    
[ 作者:段智富 日期:2015/1/22 来源:本站原创 点击:18502 评论:0 ]

 

党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会进入决定性阶段召开的一次重要会议,对于胜利推进中国特色社会主义事业、全面推进依法治国具有重大的现实意义和深远的历史意义。全会审议通过的《决定》,与司法行政各项工作密切相连,既有宏观层面的要求,又有微观层面的措施,具有很强的针对性、指导性和操作性,为下一步司法行政工作指明了方向,提供了遵循。司法行政系统要切实加强组织领导,周密谋划部署,把学习领会十八届四中全会精神作为首要政治任务,摆上重要议事日程,切实把思想认识统一到习近平总书记重要讲话和全会精神上来,统一到中央关于全面推进依法治国的决策部署上来,统一思想、凝聚力量,贯彻落实,切实做好司法行政机关全面推进依法治国各项工作。现就学习十八届四中全会精神,如何推进司法行政体制改革谈几点个人的看法。

 一、县级司法行政机关的现状

县级以下司法行政机关作为我国国家政权的重要组成部分,担负着律师、公证、法制宣传、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、普法依法治理等诸多方面职能任务。然而,让人大惑不解的是:在我国现行的全日制政治教科书上醒目地写着“我国的司法机关是指检察院、法院、公安”。于是,“司法行政机关”在各种课本上销声匿迹,而县司法局的职能经过划出、划入,上收、下放,新增等,现在变得弱小得再不能够弱小,已经成为了人们心中一个可有可无,甚至是一个多余的单位,这必将束缚了基层司法行政工作的发展。到底是取缔名不副实的要死不活的县级司法局,还是不断有效地增强职能?这无疑给中国司法体制改革再次提出了这一久攻不下的“难题”。笔者认为:要筑牢维护社会稳定的“第一道防线”、规范处理社会主义新农村建设中的人民内部矛盾,各级党委、政府、主管部门和立法部门要客观地赋予县级司法局恰当的职能,以便更好的“司法”为民。

二、存在问题及原因

近年来,县级司法行政机关以社会管理创新为契机,抓住中央高度重视“两所一庭”建设这一历史机遇,抓基层、打基础,县司法局、司法所建设取得了显著成绩,基层司法行政工作格局发生了根本性变化,有力地推动了基层司法行政各项工作的开展,但是制约基层司法行政发展的关键因素并没有得到根本性解决,这已成为基层司法行政发展的“瓶颈”。

(一)司法所日益突显的的重要性与尴尬的社会地位不相适应

司法所是构建基层和谐的重要力量,对基层政权建设、民主法制建设、维护社会稳定起着基础性、先导性和服务性作用,具有潜移默化、厚积薄发的“治本”功能,但却长期得不到各层面的认可,造成这种结果的原因主要有以下三个方面:

1.司法行政职能被边缘化。司法行政工作是政法战线的“幕后”工作者,短期内很难体现出明显的工作成效,这与法检公三家“立杆见影”工作性质截然不同,大多数人认为公安工作是“硬”的,法检工作是“实”的,司法行政工作是“虚”的,认知观念的落后,造成司法行政职能得不到应有的重视,更难说如何理解与支持司法行政工作了。 

2.司法所工作职能较弱。司法所与政法其他成员单位相比自身职能较弱,除社区矫正工作外,其它各项工作的工作和责任主体都是乡镇政府,司法所在各项工作中只是起到“指导”、“协调”、“参与”作用。其中人民调解、法制宣传教育等工作都具有长期性,短期内看不到效果,更不具备强制性的特点,加之上级部门的指导性和规范性文件少,可操作性差,致使司法所给人一种工作务虚多、成绩少的错觉。 

3.司法所自身定位迷失。司法所做为县(市、区)司法局的派出机构,实行“乡镇和县(市、区)双重领导,以司法局管理为主的管理模式“。很多司法所片面追求“有为有位”,过于注重遵守和服从乡镇党委政府的管理,工作人员大多还身兼乡镇多个职务,如综治办副主任、信访办副主任、法制副校长、民族宗教兼职专干等,把过多的精力投入到与本职工作无关的乡镇工作中,顾此失彼荒了自己的“责任田”,严重影响了司法所业务工作的扎实开展,制约了司法行政职能的充分发挥。

(二)基层司法行政干部队伍建设与司法所新时期的发展要求不相适应

从总体上看,司法行政队伍的主流是好的,是一支特别能战斗、特别能吃苦、特别能奉献的队伍,为稳固基层政权,维护社会稳定做出了积极贡献。但是,由于历史的和现实的原因,我们这支队伍也存在着一些迫切需要解决的突出问题,归纳起来,主要表现在以下三个方面:

1.司法所人员编制紧缺。近年来,基层司法所基础设施建设取得一些成效,但是人员编制仍旧十分紧缺,至今普遍达不到司法部乡乡建所和每所最少应有3人的建所标准,多数挂牌的司法所多为1人所或由乡镇工作人员兼职。现行机制难以满足新时期司法所发展的客观需求,人手不足的突出问题严重制约了基层司法行政各项工作的开展。目前,司法所工作人员担负九项职能,虽然基中不少工作司法所只是参与部门之一,但在实际操作中往往只有司法所“一个人在战斗”,如普法、人民调解、社区矫正、安置帮教等工作,做为工作和责任主体的乡镇政府,实际上最多也只是发文时挂个名,开会时来个人,事后基本不干事。司法所除了承担九项职能,还要完成党委、政府交办的其他工作。繁杂的乡镇工作进一步挤压了司法所工作人员的时间和精力,严重影响和制约了基层司法行政职能作用的有效发挥。“一个人在战斗”的司法所两头都要顾及,但因工作纷繁复杂、千头万绪难免顾此失彼,县局和乡镇两头都得罪的情况时有发生,忙的三头六臂却时常处于双方都不理解的尴尬境地。

2.司法所队伍有待加强。司法所队伍能力素质整体不高,影响工作的质量和效率。司法所队伍要么“半路出家”,虽有丰富的基层工作经验,但是缺乏相应的专业法律知识,缺乏创造性和开拓进取精神,难以推动工作的深入发展;要么就是才招录进入队伍的新人,虽有专业知识但缺乏基层实战经验,造成工作被动难以打开局面的情况长期得不到解决;同时,司法所的业务培训和用人机制不尽完善,与新形势下司法所承担的职能任务不相适应。优化人员结构,提高队伍整体素质成为新时期司法行政工作迫在眉睫的内在需要。

3.司法所考核机制滞后。由于司法所工作在乡镇、司法局对基层司法所的管理鞭长莫及,只能将日常管理工作委托给乡镇。而乡镇部分领导对司法行政工作认识存在误区,认为司法所业务开展并不重要,对基层司法行政工作的重视程度上远不如派出所和国土所等部门。加之我国改革现在进入深水区,基层各类矛盾纠纷凸显,维稳压力很大,乡镇迫于基层人手不足的情况,便让司法所承担了许多与本职业务无关的工作;而基层司法所受制于工作经费的匮乏,加之对“有为有位”存在认识上误区,造成工作重心向乡镇工作倾斜,把与本职无关的工作当做主业,而本应认真开展的本职工作却成了应付差事的副业。对于‘不务正业“的司法所只靠定期或不定期下乡指导和每月召开工作例会是很难发现其存在的问题的,客观上造成局机关无法及时全面掌控基层的具体工作情况。从目前来看,基层单位绩效管理虽都实现了目标管理和具体的量化标准,但执行监督和督导机制并不完善,考核结果没有得到很好的运用,年终考核名次也没有起到奖勤罚懒的作用。对基层司法所管理上的缺位,使基层司法行政的总体效能不能得到充分发挥。

(三)司法所匮乏的经费保障体系与新形势下的日趋加重的工作职能不相适应

基层司法所自开展规范化创建以来,受到了各级党委、政府的高度重视,在软硬件建设上取得了明显的实效,司法所的经费保障和以前相比,有不同程度的改观。但因司法所工作经费并没有纳入县级财政预算,经费保障采取县司法局定额包干,不足部分由司法所向所属乡镇临时申请经费的方式来解决,司法所经费保障并未形成长效机制。由于各乡镇司法所受重视程度不同以及各乡镇经济发展存在差距等因素,司法所工作经费的保障与新形势下基层司法行政工作的发展要求存在一定缺口。近年来,司法所又新增加了社区矫正、大调解等工作职能,工作经费缺口进一步增大,这个问题一直影响着司法所职能的发挥,困扰着司法所能否持续、稳定、深入、高效地开展基层司法行政工作。司法所的业务经费投入不足,制约了司法所工作的整体发展,是当前需要重视并切实加以解决的现实问题。

(四)自从司法行政装备收缴后,的确给这些县级基层司法行政工作者带来了诸多不便。不能着装,每次和公、检、法一道执行“严打”任务时,被人戏说为“特工”和“伪军”和“地下工作者”,甚至被群众误解为是被抓的“犯罪嫌疑人”;不能着装,见义勇为时,被人误认为是“好事者”; 不能着装,在乡村调解时,常常被人围攻、谩骂,甚至殴打;不能着装,政法系统开会时,只能位置靠后坐墙角。到底是政法干警、司法干警、司法长官、司法行政工作者、司法干部还是司法同志等,都无定论。

因此,有好些地方因为脱了制服而给本来就捉襟见肘,职能软弱的县级司法行政工作“雪上加霜”,带来了很多“后遗症”:如政法系统中司法行政部门人头经费落实不到位,工作人员的警衔或政法津贴原来就有的或正在申报的现在却吹了泡泡等。

更令司法行政干部不解的是:在2004年3月,和司法行政装一并定为“非法着装”的城管及交通等行业,如今又在公众的目光下名正言顺且毫无愧色的穿着上了装。

    如今,在全国好多有能力的省司法厅领导都为司法行政各自为政,有的着装有的不着装!真是五花八门,没有一点有严肃性!关于司法行政工作者的着装问题,到底是再次清理整顿,还是请司法部加大力度报请国务院批准再次着装呢?这不得不引人深思!

 (五)“县司法局是干什么的?”县、乡、村98%以上的民众无以回答,就是县司法局和司法所工作人员大多数也难准确回答。查阅近几年各级主管部门领导讲话和工作报告,县司法局大致有9大职能。而这些职能千头万绪,很难找到一两个合适的词来概括;给自己的印象是“糠多嚼不乱”,给别人的印象是“模凌两可”。实际工作中这些职能,除自身队伍建设外,或有名无实、或有事无名,或名不副实,没有一项主体资格的实质性职能。

1.“种他人之田,有事无名”。法制宣传教育是绝大多数县司法局头等重要的工作,但从政策上看,这是别人的“责任田”。中发[2006]7号中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》文件,在讲到法制宣传教育组织领导时指出,要“进一步完善党委领导、人大监督、政府实施的领导体制”,“各级党委宣传部门、政府司法部门负责规划的实施”。这说明县司法局只是当地实施法制宣传教育规划两个部门的其中一个。实际上法制宣传教育工作有自己专门的组织机构,为大力推进依法治国方略,中央、省、市、县、乡(镇)四级成立了依法治理领导小组,小组下设办公室。县依法治县领导小组办公室主任由县委、政府主要领导兼任,人大政协监督,县司法局主要领导只是办公室或副主任中其中的之一。由此可知,县司法局也只是依法治县领导小组的成员单位之一。”然而,从“一五”普法和“六五”普法实际工作看,县司法局主体承担了当地法制宣传教育工作,成为无其名,有其事的奉献者。

2.“多头管理,名不副实”。一是为加强领导,县人民政府成立了人民调解工作领导小组及其办公室,县政法委成立了社会矛盾纠纷调解中心,各乡镇、村、居委会及社区都成立了人民调解委员会,其工作人员除司法所长外都是乡镇、村干部和群众。为管理好社区矫正、刑释解教人员,县人民政府成立了社区矫正、安置帮教工作领导小组及其办公室,各乡镇、村(居)成立了社区矫正、安置帮教转化站、组。这两个办公室设在县司法局,其主任是县司法局的主要领导兼任。上述两项工作作为社会治安综合治理“一中心五网络”建设和综治“一票否决”考核的主要内容,每年由县综治委对乡镇工作进行检查考评。基层司法所是县司法局的派出机构,实行了“四权”上收,但是双重管理:县司法局管理业务工作,发基本工资;乡镇政府管理日常工作,发津贴。实际上司法所及其工作人员以乡镇政府管理为主。二是司法行政岗位津贴,乡镇街道司法所工作人员落实了,而同是人民民主专政工具的公安、检察、法院、政法委的津贴落实相比,县一级目前没有落实津贴。这以司法局是政法部门之其中之一名不副实。

3.“徒有虚名,有心无力”。公证处、律师事务所、基层法律服务所及其工作人员是县级法律服务工作的主体,他们是人、财、物独立管理,自负盈亏的中介组织,依照法律法规的规定独立行使职权,工作上虽有与县司法局隶属关系,但县司法局在相当大的程度上只是传达上级主管部门的相关信息,向上级有关单位传递相关材料。公证处、法律服务所设立、变更、注销和年度注册,在办理律师、公证员、法律服务工作者执业和年度注册时,住所地司法行政机关应当提出审查(审核)意见,并逐级上报,一般情况下县司法行政机关只能象征性出具初审意见:同意。实际上县司法行政机关只负责材料的收集和上传。    

综上所述,县司法局基本上没有一项完整的、独立行使法定职权。

4.路在何方。司者,掌握、管理、控制也,司法行政顾名思义就是管理司法机关的行政事务,成为名副其实的行政警察。县司法行政机关是司法行政工作的“基石”,基石不牢、地动山摇。因此,笔者认为:司法行政的地位确实很尴尬,但这并不是司法行政系统的原因。如果我国的司法改革到位的话,会牵涉到公检法司部门权力的再分配,司法行政部门的职能除了现有的职能外,还应该包括公安的看守所管理,法院的执行,法检院内部的行政、人事管理等,当然这难度非常大,涉及到部门利益的重新调整,公安、检察、法院是不会轻易放弃既得利益的,司法行政的尴尬地位很可能要长期存在。

三、工作措施及建议

(一)加大工作宣传力度,从不同角度展示基层司法行政工作的特色和亮点,扩大社会知名度。

 1.在转变社会对基层司法行政固化观念上下功夫。一是让各级党政领导看到司法行政部门工作的重要性,看到司法行政部门在维护基层稳定,保障经济社会和谐发展中基础性、先导性和服务性作用,转变他们对基层司法行政工作重视不够,支持力度不大的被动局面,使他们重视和支持基层司法行政工作,千方百计想办法改善司法行政机构和工作人员的发展环境。二是改变本系统同志对本职工作的片面认识,要让大家看到本系统工作的重大意义,增强自信心和自豪感,同时要下定决心以自身的作为争取更好的地位,增强干事业的源动力。     

2.不断拓展基层司法行政工作,进一步发挥职能作用。要紧紧围绕党委政府中心工作履行职责,服务经济发展,维护社会和谐稳定。紧紧围绕群众法律需求开展工作,及时为人民群众提供优质高效便捷的服务。紧紧围绕形势发展需要开展工作,使基层司法行政工作更好地适应新形势下的发展变化。

 3.要正确处理“为”与“位”的关系。要认清当前保增长、保民生、保稳定,构建和谐社会的大环境下司法行政工作职能以及司法所在解决人民内部矛盾中所具备的独特优势。牢固树立立足本职岗位,以为求位的作为意识,发挥职能作用,充分体现司法所在维护基层稳定,促进社会发展的特殊作用,积极争取当地党委政府的肯定,赢得广大人民群众的信任和拥护,不断提升基层司法行政部门的地位、作用。

(二)加强基层队伍建设,适应新时期基层司法行政工作发展的根本需求。

1.加强司法行政队伍建设。特别是要全面加强司法所建设,切实巩固“一乡(镇)一所”的司法所设置格局。要进一步充实司法所工作力量,用好中央下达的政法专项编制,继续采取争取地方编制、购买公益岗位等行之有效的做法,进一步加强县司法局、司法所力量;人员配置要向基层倾斜,避免“头重脚轻”状况的出现。要打破“一人所”瓶颈,充分利用司法所现有人员编制,打破人员编制、行政地域限制,试行“中心所”工作模式。在处理重大疑难纠纷等工作中,实行中心所联动机制,由过去“一人敲锣”向“众人打鼓”转变,充分发挥集群作战的优势。要加强县司法局领导班子队伍建设,增强领导班子的凝聚力、战斗力。班子是队伍建设的核心,要在队伍建设中坚持“抓班子、带队伍、促发展”的工作思路,配强县级司法行政机关领导班子队伍,充分发挥班子在队伍建设中的领导核心作用。

2.把好人员准入关。要注重年轻化、知识化,切实解决人员老化和专业人才缺乏的问题,通过公开招录或者选调的形式,将具有法律本科专业知识的人才录入司法行政队伍,输入“新鲜血液”,解决人员老化、青黄不接的问题。建立完善工作人员培训的长效机制,结合工作需要开展多层次、多形式的培训,通过宗旨意识教育、素质能力教育、法律知识教育等,不断提高队伍的政治和业务素质。打造一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的基层工作队伍。从政治上、工作上、生活上多关心和爱护工作在一线的基层工作人员,帮助他们解决工作和生活上的困难,创造良好的工作环境;要建立健全良好的选人用人机制,使基层工作人员有盼头、有奔头,让优秀的人才脱颖而出,真正形成能者上、平者让、庸者下的用人机制。

3.完善绩效考核体系。健全监督制约机制,建立内部制度化管理和社会舆论监督相结合,广泛听取群众意见和呼声,及时采纳合理化建议,并将群众的满意度纳入工作考核。考核工作要注重实绩、客观公正,要建立健全科学合理的奖惩机制,避免照顾性和轮流性的奖励以及形式性惩罚的情况出现,要用好考核结果,以考核结果为依据开展司法所长轮岗交流,要把工作踏实,作风优良的干部交流到工作条件较好的基层所任职,让作风飘浮、成绩低劣的干部去条件艰苦的环境接受锻炼。通过客观、公正的考核奖惩机制,激发司法所工作活力。引导全局形成能者上,庸者下,人人争先的浓厚竞争氛围,激发干部的工作热情,带动基层司法行政工作的健康发展。

(三)加大基层司法行政经费保障力度,助推司法行政工作有序开展

要牢固树立基层稳则全局稳,基层活则全局活,基层强则全局兴的意识,切实做到经费保障向基层倾斜。司法局在持续增加司法所公用经费的同时,要加强与乡镇党委政府的联系,积极为基层司法所争取和协调充足的工作经费,形成经费保障长效机制,确保司法所工作的正常开展。统筹兼顾,因地制宜,最终将司法所的公用经费、专项经费、业务经费等纳入财政预算,并随着社会经济的发展做相应调整,形成切实有效的长效保障机制。同时,司法行政机关自身也应加强资金监管,做到规范、安全、有效使用每一笔经费,为基层司法行政事业发展奠定坚实的基础。

(四)司者,掌握、管理、控制也,司法行政顾名思义就是管理司法机关的行政事务,成为名副其实的行政警察。

    还权于司法行政机关,依法来一次实际意义的公、检、法、司职能重新调整,这是县司法局增职强能的关键。

1.修改现行法律法规,适度放权。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。”司法改革是一个系统工程,也是一个长期工程。这种大环境下,可以先修改现行司法行政法律法规,将司法行政职权适度向县级司法行政机关前移。在行政许可初审权上,明确初审具体事项、实行量化考核;在行政监督检查权上,确定发现问题解决途径;在行政确认权上,实行行政复议前置;在行政处罚权上,权力部分下移。       

2.出台新法律法规,逐步正名。在十八届四中全会精神引领下,笔者充分相信,不久的将来,全国各级立法部门会依法确认司法行政机关现有的在法制宣传教育、人民调解、社区矫正、刑满释放人员安置帮教、律师公证、法律援助、法律服务的统一管理、指导和监督权,将县级司法行政机关多年“临时工作”转为“正式工作”,让其由后台走上前台。

3.加大司法改革力度,合理设立权限。县级司法行政机关实施全民的法制宣传教育,也应该承担当地社区矫正、刑满释放人员等特殊人群的法制宣传教育。让其成为依法为基层人民群众提供法律服务,实施行政执法或司法执法监督,保护群众合法利益,维护法律权威、尊严,维护党和政府的形象的国家基层工作机关。要逐步赋予县级司法行政机关法律宣传、教育、服务、监督的职权,确定其在依法治国的地位和作用。

一是理顺管理体制,科学定位。这是县司法局发挥作用的重要保障。司法行政机关要强化县司法局的协管职能,加大宏观指导,协调司法与政府的关系,明确县司法局在县委、政府工作中的地位。各级党委、政府要一视同仁,把县司法局和其他职能局摆在同等位置,在工作中同等部署、同等考核,在人、财、物上同等保障。

二是增强活力,确保可持续发展。有为才有位。县级司法行政机关要打破“粗放”管理模式,集中攻坚,实施“精品”管理,改变工作重点不突出,社会影响不大的现状,打造县司法局工作的“拳头产品”,在政府工作中抢占一席之地。全力指导好人民调确工作,建好“前沿阵地”司法所,抓好特殊人群的法制教育,培育和储备有用人才。全心增强发展后劲,保持现在和将来更好地发挥维护社会稳定,服务群众的职能。

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